对于中国煤炭消费量来说，虽然增速将逐步放缓，但在短期内，中国煤炭消费仍处于上升趋势。
推动煤炭消费增长的因素主要有三个：保障能源安全的考量；在满足安全标准和环境评估的前提下开采煤炭；在满足排放标准的前提下清洁利用煤炭。对促进煤炭消费增量因素的再思考，有助于煤炭总量控制。
例如是否可以解放思想，树立新的能源安全观；是不是应该把煤炭开采安全和满足环境要求的投入成本内部化，提升煤炭价格，从而降低需求；加强前端减量和末端处理的经济和社会成本分析等。
现在需要思考的一个问题是，如果中国煤炭开采符合环保标准，通过末端处理可以满足清洁排放需求，是否还应该控制煤炭总量？美国的经验告诉我们，虽然通过清洁利用，其他污染物得到了控制，但二氧化碳并没有显著降低。利用末端处理，虽然也可以达到很高的空气质量标准，但也忽略了最难处理的二氧化碳，同时增加了很多不必要的成本。
因此，应该加强前端减量和末端处理的经济、社会成本分析。在这个问题上，我们认为，煤炭总量控制是一个有效的、低成本的，对我们国家长远的发展有利的一种方案。利用煤炭总量控制和末端处理应该有一个平衡点，目前我们对这个数字正在估算中。
煤炭是三大化石燃料最市场化的。从市场供需角度看，生产多少、消费多少应该由市场决定。但煤炭生产和消费行为必须符合相关的环境、安全标准。因此，政府不会对市场本身进行强干预，但应该根据地区环境容量及水资源、碳排放等约束来科学实施煤炭消费总量控制。
煤炭消费总量控制是一个非常复杂的过程，需要一系列基础性工作，目前仍在研究之中，尚未有明确方案。我认为，可以结合已有的全国功能区划以及各省市的功能区划作相关设计。通过计算当地的环境容量、碳排放容量等，判断当地是否应该再增加工业项目。例如，在批复某个电厂是否该上马时，先考虑该地区可以增加二氧化硫排放的额度，如果没有余量原则上就不该继续上马；但如果是电力供应的负荷中心缺电，那么要考虑替代方案，如考虑新建燃气电厂或可再生电力项目。当然，如果没有条件建设燃气电厂或可再生电力项目，则可以考虑通过排放交易等市场性方法解决。
（作者系NRDC能源、环境与气候变化高级顾问）
政策背景
作为世界煤炭消费第一大国，中国不仅在国内面临雾霾等多重环境污染和公众健康的挑战，同时也承受着国际上碳减排的压力。在这种背景下，能源转型成为必然趋势。煤炭总量控制作为其中一项重要措施逐渐被提上议事日程。
2013年9月，国务院发布《大气污染防治行动计划》（即大气“国十条”）提出“控制煤炭消费总量”，要求到2017年，煤炭占一次能源消费总量比重要降低到65%以下。京津冀、长三角、珠三角等区域力争实现煤炭消费总量负增长。2014年9月9日，国务院法制办公布《大气污染防治法（修订草案征求意见稿）》，其中再次强调，国家将进行煤炭消费总量控制，优化煤炭使用方式，制定煤炭消费总量中长期控制目标，减少煤炭生产、使用、转化过程中的大气污染物排放。
“煤炭总量控制”似乎已箭在弦上。2013年，在“控煤治霾”的共识之下，国际环保机构自然资源保护协会（NRDC）与包括政府智库、科研院所和行业协会等20多家机构合作，启动了“中国煤炭消费总量控制方案和政策研究”项目（下称“中国煤控项目”），希望为设定煤炭消费总量控制目标、实施路线图和行动计划提供政策建议和可操作措施。
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